东汉政权本是在豪强势力支持下建立起来的。但豪强势力的发展，土地兼并的逐渐严重，既威胁皇权，也影响百姓生活，以及为了加强朝廷对全国垦田和劳动人手的控制，平均赋税徭役负担，光武帝刘秀于建武十五年（公元39年）下诏令各郡县丈量土地，核实户口，作为纠正垦田、人口和赋税的根据，又命考察二千石长吏阿枉不平者。
度田令的背景是在东汉初年，户口和田地状况混乱的情况下颁布，以检核垦田户口增加国家税收的政策。度田对象是豪强地主和自耕农，它大大触及了豪强的既得利益。度田的官员也惧怕地方豪强，因而从一开始就袒护优饶豪强，另一方面对普通百姓却十分严苛。同时豪强将隐瞒的田亩数与人口数转嫁给贫民，使得百姓怨声载道。一方面度田不实现象严重，另一方面刘秀不想激化中央与日益强大的地方豪强的矛盾，故而度田最后不了了之。诏下之后，遇到豪强势力的抵制。
一、限制豪强大家兼并土地和奴役人口的数量；
二、便于封建国家征收赋税和征发徭役。
一般认为，刘秀度田的目的是为了扩大税源和役源，增加财政收入。这当然是正确的，但不全面。度田绝不仅仅意味着增加赋税这个经济目的，还有着更为重要的政治目的，这就是通过度田，强化国家对土地、人口的控制，剥夺地方大姓、军阀余孽所控制的土地人口，打击其势力，消除因军阀割据而遗留下来的潜在的动乱因素，加强中央集权，强化统治秩序。[2]
建武十五年（39年）秋，刘秀“诏下州郡检豭顷亩及户口年纪，又考实二干石长吏阿枉不平者”。
建武十六年（40年）秋九月，“河南尹张伋及诸郡守十余人，坐度田不实皆下狱死”。
关于“度田不实”问题，《后汉书·刘隆传》记载：“是时天下垦田多不以实，又户口年纪互有增减。十五年，诏下州郡检覈其事。”
由此可知，东汉度田和人口普查并非始于建武十五年，在此之前已经实行。正是因以往“垦田多不以实，又户口年纪互有增减”，弄虚作假现象普遍，隐瞒土地、人口者严重，刘秀才亲自下诏度田，并主持其事。