明朝洪武年间，在云南承宣布政使司下除了正式府州，还设有南甸、干崖、麓川平缅三个宣抚司，及木邦、孟养、缅甸、八百大甸、车里、老挝六个宣慰司。[3] 永乐年间又设有底兀剌、大古刺、底马撒三个宣慰司[6] 。宣德三年引发地缘地震，麓川平缅宣抚司的故地在正统十一年（1446年）改置为陇川宣抚司，这样就形成了“三宣（宣抚司）六慰（宣慰司）”及其下辖的司（长官司等）[7] 。
“三宣六慰”都是土司，即其长官都由当地部族或政权的首领世袭，内部自治，但经济上要承担朝廷的“征役差发”和“贡赋”，土兵（地方军队）要接受朝廷或上级的调遣。因地理位置的不同，这些土司又分为内边区和外边区两种，明朝对它们的统治方式和控制程度虽不相同，但它们都是明朝疆域的一部分。[8] [9] [10]
金字红牌是由明朝中前期，在云南外边政区实行信符与金字红牌制度，在边疆管理、护国捍边、调停和处置编内内部矛盾方面发挥十分重要和积极的作用。但是，明末，明朝统治者逐渐放松了这一制度的执行，乃至基本放弃信符与金字红牌制度在西南边疆的贯彻。如前节所论，万历元年，明朝最后一次向云南外边政区颁赐金字红牌、勘合和信符，其后再也没有按规定，凡朝廷改元必定颁赐金字红牌和信符的记载，这等于明朝统治者放弃这一边疆管理制度。与此同时，北方满州势力兴起，明朝危在旦夕，自顾不暇，对西南边疆的经营和管理逐渐松懈。然而，自16世纪开始，东南亚地区的地缘政治发生的重大转变，一是葡萄牙殖民势力开始进入东南亚地区，从缅甸南部沿海地区进入，伺机寻求同盟力量，北上扩大势力范围的殖民活动；二是缅甸与木邦、孟养长期争斗失利，受木邦和孟养的压迫，“嘉靖初，孟养头目思伦纠木邦宜慰罕烈，发兵象击缅甸，大破之，掳其宣慰莽纪岁并其妻子，杀掠无算，遂瓜分其地。时有资金牌信符干户曹义，亦为所杀”②，明朝以金字红牌调停无效，于是“缅甸宣慰莽纪岁幼子，昔避孟养、木邦之难，久寓占城暹罗。今欲至中国见天皇帝，求复官职。士宁止之，不听”，而明朝置之不理，导致缅甸宣慰幼子莽纪（又称莽瑞体）逃到今缅甸南部的洞吾（今称东吁）自立为王，明朝金字红牌和信符制度开始崩坏，自朱元璋以来长期六慰相互争地构怨，但金字红牌制度的外边区管控和制约作用削弱，明朝为此设置永昌同知，“专事抚夷”。与此同时，缅甸受木邦欺凌，缅甸莽瑞体兴起，希望明朝承认，授予职官，明朝疏忽怠慢，激起缅甸的不满，导致缅甸独立。“嘉靖二十三年，有马革大部落号得楞子者，其酋名排来，兄弟争国构兵，瑞体为之和释，兄弟感之，因奉瑞体为长”①并且在葡萄牙的支持下大肆侵扰明朝外边政区司三宣六慰地区。可见，嘉靖中期由于明朝金字红牌制度破坏，对缅甸处置不当，促使缅甸脱离明朝，莽瑞体称王，自立政权，势力扩大，开始与明朝为敌。