在五院制下,行政院是国民政府最高行政机关。行政院由行政院正副院长和所属各部、各委员会组成。行政院下设部和委员会,分管各项行政事务。行政院成立时,除办事机构秘书处、政务处以外,设有内政、外交、军政、财政、农矿、工商、交通、铁道、教育、卫生10个部和蒙藏、侨务、禁烟、建设4个委员会。
1928年10月25日,行政院正式成立,第一任院长是谭延闿。
1929年1月11日,增设振(赈)灾委员会(后改称振务委员会)。4月12日,裁撤军政部海军署,增设海军部。
1930年11月17日,国民党三届四中全会决定调整行政院机构,将农矿部与工商部合并为实业部,卫生部改为卫生署并入内政部,建设委员会划归国民政府直辖。此后,行政院机构变化不大。
到抗日战争全面爆发时,行政院共有9个部和4个委员会。行政院各部设部长、政务次长、常务次长各1人,部长综理部务,次长协助部长工作。部的下面按照不同情况设厅、署、司、处,置秘书、参事、厅长、署长、司长、处长、科长、科员、技监、技士、技佐、编审、视察、督学等各类人员。行政院各委员会设委员长、副委员长各1人,委员和常务委员若干人,委员长在副委员长协助下领导和管理本会工作。会的下面分设处、科,置秘书、参事、处长、科长、科员等各类人员。蒙藏、侨务、振务委员会还在地方设立了一些派出机构。[2]
五院制渊源于孙中山的“五权宪法”理论。
早在17世纪,英国的洛克在卢梭天赋人权思想的基础上,就提出了分权思想,即把国家的权力一分为二。第一种权力是立法权,实现这个权力的机关是议会,它代表纳税人的利益。第二种权力是行政权,也叫执行权,实现这个权力的是政府(君主)。洛克的分权思想是立宪君主制思想的核心。到了18世纪,法国的启蒙思想家孟德斯鸠在洛克两权分立的基础上,又增了司法权,由审判机关独立行使,于是产生了立法、司法、行政三权分立学说。
孙中山吸取了西方资产阶级启蒙思想家的三权分立学说,在此基础上,加上我国古代社会早已有之的考试制度(科举)及监察制度(御史)之精神,演绎而成考试权及监察权;并融会古今中外学说为一体,创立了“五权宪法”学说,将政府之治权分为五权,并建立了相应的五院。这样,在实现国家的治权时,就形成了各种权力之间的相互制衡,以防止某一权力的过度集中,过度膨胀,而发展至专断独行的程度。[1]
其组织以行政各部、署、委构成。院部设行政院会议、秘书处、政务处等。
行政院设院长、副院长各1人,由国民党中央执行委员会选任。但1943年9月修改《中华民国国民政府组织法》后,改为由国民政府主席于国民政府委员中提请中执会选任,其任期与国民政府委员同,行政院院长总揽全国行政,在政府中其职务非常重要。行政院院长之权力,在国民党“因人设事”的制度中,与国民政府主席间时有消长。依1931年12月之《中华民国国民政府组织法》确定主席不负实际政治责任,院长为实际负责者。1943年9月《修正国民政府组织法》,规定院长对主席负责,院长成为主席的实际僚属,其地位显然降低,但如果主席兼行政院长(蒋介石有过此事),一身二任,院长的客观地位似又与主席同列。