1938年1月10日，日本海军陆战队在青岛登陆，侵占青岛，随即拼凑傀儡政权。1月15日，北平伪临时政府发表赵琪、张化南分掌青岛、烟台两市的任命。17日，以赵琪为会长的“青岛治安维持会”在青岛市山东路总商会成立，下设秘书处、总务部、警察部。日本海军特务部部长柴田弥一郎大佐（后升任少将）任顾问。维持会秉承其日本主子的旨意，代行行政机关职能，并向市民进行奴化宣传，巩固反动统治，反共反人民，为日本侵华服务。 伪青岛特别市
青岛、济南两维持会东西呼应，为日伪控制山东全省创造了条件。
1938年3月，山东省公署成立时，青岛市仍保留治安维持会机构，管理青岛市事务，直属伪华北临时政府。
1939年1月4日，在日军当局的操纵下，成立青岛特别市公署准备委员会。1939年1月9日，伪华北临时政府任命赵琪为青岛特别市市长并授命组织伪政府。10日，赵琪在青岛就职，成立青岛特别市公署。15日，伪政权由总商会迁至沂水路官舍办公。“青岛治安维持会”即行解散。
青岛特殊的地理位置和对外联系的特殊作用，使其在政权组织上有着特殊的地位和形式。国民党统治时期，青岛为特别市，直属中央政府。伪政权保留了这一特点。
伪市公署下属的各局、科、股以及各级伪政权、各军警机构、各级各类学校、各社会团体、事业部门中也都安插日本人担任顾问、辅佐官或副职等，控制操纵这些部门。“青岛特别市”公署的行政机构设置为：总务、警察、社会、财政、教育、卫生、建设、海务等八个局，并代管“中央”属之统税、盐务、商检三局及法院。
伪青岛维持会会长赵琪出任伪市长，公署顾问，以日本海军特务部部长、兴亚院华北联络部青岛所所长柴田弥一郎充任，后又聘兴亚院嘱托（即特务）中村忠充为辅佐官。
总务局，局长周家彦；
社会局，局长姚作宾；
警察局，局长陆梦熊，3月陆辞职，另以傅鑫充任；
财政局，局长吕振文；
建设局，局长韩鹏九；
海务局，局长由韩鹏九兼，8月免，另以尹授一充任；
教育局，局长陈命凡；
卫生局，局长马扬武。
1939年6月，胶县、即墨两县划入后，特设乡区行政筹备事务局，局长由周家彦兼任。总计9个局机关。为便于日人操纵，警察局、财政局、教育局、海务局、总务局、建设局等分别由一日本人充任副局长。
市长赵琪1943年调离，姚作宾继任市长。日本顾问柴田弥一郎1940年8月调任回国，改由多田武雄继任。
1940年1月，“中华民国临时政府”并入以汪精卫为首的所谓“中央政府”后，改称“华北政务委员会”，“青岛特别市”直隶于伪“华北政务委员会”。2月青岛特别市公署成立青岛警备总队，由市长直接指挥。